第二次战争以前，以英国为首的西方资本主义国家一直在抱怨清廷没有一个专办外交的机构，遇事只得与地方督抚交涉办理，但各地方督抚又往往互相推诿。1861年1月13日，即总理衙门正式设立之前，英国驻华使馆参赞威妥玛会见奕訢时，奕訢向其“微露有设立美中不足外国事务衙门，专办各外国事务”之后，“该公使闻之，甚为欣悦”，认为中国“如能设立专办外国事务地方，则数十年求之不得”的好事。总理各国事务衙门设立后，西方国家驻华使节普遍表示欢迎，并纷纷照会恭亲王奕訢表示祝贺。1861年2月18日，英国驻华公使卜鲁斯照会恭亲王奕訢称：“中外各国何以能保将来无不和好之道，莫若各邦大臣与中华大吏直达无阂。此次新立衙署，足见贵国亦有此意，本大臣实深欣慰。更悉贵亲王仍总其事，尤切忻悦”。法国驻华公使布尔布隆隆给清廷照会也称：清廷设立总理衙门，“此实中外各国永敦睦好之最妙良法，本大臣甚为庆贺”，“足为永久和好之先兆”。自外国侵略势力进入中国之日起，他们就力图按照自己的面貌和要求来改造中国社会，总理衙门的设立，可以说或多或少地受到了他们的影响。

  但是，伴随着时间的推移和外国各种侵略势力的不断深入，西方国家对总理衙门越来越不满意。英国公使威妥玛甚至公然叫嚣说：“总署（总理衙门）向来总云从容商办，究是一件不办，今日骗我，明日敷衍我，以后我断不能受骗了”，“非先换总署几个人不可”，“实信不过总理衙门，所说之话，所办之事，全是骗人”。威妥玛对总理大臣文祥、沈桂芬亦极不满意，称：“我在中国当了七年驻京大臣，受尽文中堂磨折，呕气已多。今文中堂去世，又有沈中堂，办事也是一样路数，无非薄待洋人，欺瞒哄骗，不免有种种爽约之处”。

  首先，总理衙门并非专办外交的机构，但凡与外洋有关的一切事务皆归其管辖。1898年9月13日，刑部郎中沈瑞琳曾指出：“夫铨叙之政，吏部主之，今则出洋大臣期满，专由该（总理）衙门请旨；海关道记名，专保该衙门章京，而吏部仅司注册而已。出纳之令，户部掌之，今则指拨海关税项，存储出洋公费，悉由该衙门主持，而户部仅司销核而已。互市以来，各国公使联翩驻京，租界约章之议，燕劳赉赐之繁，皆该衙门任之，而礼部主客之仪如虚设矣。海防事起，力求振作，采购战舰、军械，创设电报、邮政，皆该衙门专之，而兵部武库、车驾之制，可裁并矣。法律本掌于刑部，自各国以公法相持，凡交涉词讼之曲直……甚或教案一出，教士多方袒护，畸轻畸重，皆向该衙门理论，而刑部初未与闻也。制造本隶于工部，自各国船坚械利，耀武海滨，势不得不修船政、铁政，以资防御，迄今开办铁路，工作益繁，该衙门已设有铁路、矿务总局矣，而工部未遑兼顾也。”面对总理衙门事实上已综理清廷吏、户、礼、兵、刑、工六部部务的情况，外国方面不断要求清廷设立一个与各国外交部相对应的专办外交，而不是兼理各种洋务的机构。同时，他们都以为总理衙门的名称也不足以充足表现其权威性和重要性，而应将其命名为外交部之类，位列六部之前。

  其次，总理衙门虽为清廷新设机构，与传统的六部衙门不一样，但在其设立之初，并非正式常设机构，呈现出一定的过渡性和临时性，各级官员多为兼差，办事拖沓敷衍，效率低下；同时，总理衙门毕竟是参酌了清廷旧有军机处和各衙门的成例，因此难免带有某些旧官僚机构，特别是官僚体制的色彩、痕迹。英国驻华公使威妥玛归国后，对总理衙门中的官僚作风与官场习气予以肆意讥讽。他说，中国的总理衙门与欧洲各国外交部迥然不同，“凡各国使臣至总理衙门，必具酒果，王大臣以次陪客同坐，一若以饮食为交涉之要务也者”。特别是中国负责外交事务的官员，遇事敷衍，既无人敢于负责，也无人敢于公开表述个人的意见。在与外国使臣交涉时，“每使臣发一议论，则各人以目相视。大臣视亲王，新入署之大臣又视旧在署之大臣，若王一发言，则各人矗然响应，亦莫非是言。若亲王不言，诸大臣必不敢先言也。一日余至署，诸人相顾无敢先发一语。余不能复耐，乃先发言曰：‘今日天气甚好’，而诸人尚不敢言，惟沈君某者似觉不可复默，乃首答曰：‘今日天气果好’，於是王大臣莫不曰：‘今日天气果好’”。时人认为，威妥玛的上述言论，“固嫌过甚，然谓中国事权不归一，而各人仍不敢自抒己见云云，实切中症结”。另外，总理衙门一方面要适应列强入侵后所导致的一系列新形势的变化，另一方面又要维持旧制及天朝大国的尊严，因而在其职能与性质上，表现出相当程度的复杂性与矛盾性，也必将引起西方列强的不满。

  再次，仅就“外交”一事而言，总理衙门也并没能总理。在清廷的外交实践中，许多外交事务为南、北洋，特别是北洋大臣所分掌。以致一位英国外交官说：北洋大臣李鸿章“甚至不想掩盖他其实就是中国的外交部长这一事实”，“像现在这样组成，这样管理的总理衙门，仅仅是李鸿章大学士在天津的衙门的一个分支机关”。这种地方大员分掌部分，甚至是大部分国家外交权的状况，有时有利于外国对华外交讹诈，攫取各种侵略特权，但在很多情况下又会不利于他们的对华总体外交。1897年李鸿章出访欧美五国时，英国驻华公使曾为此大发牢骚称：本大臣之所以驻扎北京，“非以北京为乐土也”，实因北京应握有外交实权，不意“贵国之掌外交者，反在数百里外”。第二次战争以前，西方“各国叹华权之散漫。既战以后，特派驻京公使，复请中朝设立总署，以收外省之权”。不料总理衙门设立后，一切仍旧，“明明应问京师之事，反令驰诣天津（直隶总督衙门）”。西方各国强烈要求清廷改变这一状况，俾使外国公使可“安处于京师，不再奔问于外省”。

  正是缘于以上种种原因，总理衙门设立后，西方国家中就不断有人对其进行批评，要求做某些必要的改革。

  1901年7月24日，清廷颁谕：“总理各国事务衙门著改为外务部，班列六部之前。”9月7日，又将其写入《辛丑条约》的第十二款。

  因西方各列强在议和大纲中曾提出：“总理各国事务衙门必须革故鼎新……其如何变通之处，由诸国酌定，中国照允施行。”后来列强领衔公使葛络干又曾照会清政府，声称：须“将总理各国事务衙门改为外务部，冠于六部之首，管部大臣以近支亲王充之”。而清政府又确曾宣谕中外，表示要“量中华之物力，结与国之欢心”，因此我国学者大多对此诟病訾议，认为改衙为部，班列六部之首，“都是根据侵略者指定来执行的”；“是适应帝国主义侵略的需要而设置的”，“是为帝国主义侵略服务的得力工具”，“显然是将卖国邦交放在第一位”，“不折不扣地都是‘按诸国酌定’写出来的”。

  这种说法当然并非空穴来风，实属事出有因。但揆之史实，则似非尽然。理由有四：

  其一，清廷改衙为部的谕旨所说：“从来设官分职，惟在因时制宜。现当重定和约之时，首以邦交为重”，并非皆为冠冕堂皇，欺人自欺之词，或多或少地反映出清廷的某些政治企盼。正如当时任议和大臣的奕劻、李鸿章所言：“交涉事务，出好兴戎，所关甚巨。”清廷这种慎重外交的想法，在其后的官制改革中也有明确的表述。1906年11月，奕劻、孙家鼐、瞿鸿机等在《厘定中央各衙门官制缮单进呈折》中曾说：“今共分十一部，更定次序，以期切于事情，首外务部。”在其所附《阁部院官制节略清单》中，更精确指出：“各部名称之所以变更，次第之所以移易，皆循名责实，务切事情，非厌故喜新。列邦对峙，首重外交，外务部宜居第一。”

  在当时中国已沦为半殖民地的历史条件下，中国方面慎重外交，尽可能避免触惹列强，虽不是什么高妙的办法，但总不能说是愚蠢的吧！且不论其后的清皇族内阁、袁世凯等的北洋军阀政府，皆极重视外务部部务及其大臣的人选，就是革命的南京临时政府也是如此。1912年1月3日，孙中山向各省代表会议提出政府各部总长名单，会议对属于革命派人选内务总长宋教仁、外交总长王宠惠、教育部长章炳麟“多不同意，并主张伍廷芳（旧官僚，被提名司法总长）任外交”。黄兴建议“内务改为程德全，教育改为蔡元培，外交伍廷芳，司法王宠惠”。孙中山说：“内（务）教（育）可改，但伍、王不必对调”，坚持由自己及革命派直接控制民国政府的外交。

  其二，在中国已沦为半殖民地的历史条件下，清廷改衙为部，当然有其适应列强要求的外部原因，带有半殖民地的被动色彩，但这仅是问题的一个方面。除此之外，尚有清廷力图调整其统治机构，厘定各部职能，顺应中国官僚统治机构变化趋势的内在因素。如前所述，总理衙门设立以后，其管辖范围逐步扩大。义和团运动前夕，总理衙门实际上已成为包罗万象的“新政”总汇，就其职能而言，已成为凌驾六部之上的“洋务内阁”，无怪乎美国人马士曾说：总理衙门已“及时地发展成为帝国政府的内阁”。总理衙门的这一职能变化，不仅外国人看到了，清统治阶级官员也同样清楚地看到并指出其各种弊端。至迟在1898年9月13日（较《辛丑条约》的签订要早3年），清刑部郎中沈端琳就曾上折指出：总理衙门设立之时，因上至总理大臣，下至章京、郎中，皆为兼职，故而出现了“以一人而任数事，一日之中，恒苦应接不暇”的窘迫情形。总理衙门设立之初，“事尚简捷，所有大臣、章京，犹可兼充摄理”，但“今则文书日以繁，条约日以增，通商日以辟，晋接日以勤。各国使臣遇事要挟，动辄摘瑕诋隙，以相箝制，一或不慎，鲜有不亏国体而隐患者”。他在列举了总理衙门兼包六部职掌的混淆紊乱状况后，进一步指出：“总理衙门之事，固不独繁于六部，而实兼综乎六部”，要求清廷“援各国外部之名，仍照我朝六部之制，请简放管理大臣，及满汉尚书、侍郎各专缺，以重责成”，并明确陈请清廷“将总理衙门改为外部……以重交涉而策富强”，“重外交以裨内政”。如若不发生戊戌政变，沈瑞琳的这一奏请或许能付诸实施，总理衙门或许于1898年即已改为外务部了。

  义和团运动后，清廷改衙为部的上谕说：“以前设立总理衙门，办理办涉，虽历有年，惟所派王大臣多采兼差，仍恐未能殚心职守，自应特设员缺，以专责成”。由此可见，总理衙门因职掌太广太滥，已与清政府的传统六部统治机构相冲突，造成责权不清的混乱。同时，因总理衙门为非正式常设行政机构，有衙门而无专官，各官皆为兼差，因而封建官僚的吏治通病，如遇事推诿，办事拖沓等，在该衙门表现得更为突出。在这一历史条件下，重新厘定总理衙门的职权范围，使之专责外交，并不仅仅是适应外国侵略者的需要，同时也是维持清王朝统治机器正常运作的需要。正因如此，自列强提出议和大纲至《辛丑条约》签订，清政府与列强就第十二款磋商时，并未因改总理衙门为外务部一事发生分歧纠纷。议和期间，清军机处与议和大臣奕劻、李鸿章多次电报往还，均未对改衙为部表示任何异议，而是特别强调“觐见礼节，如何更改，自应酌中定议，总期无伤国体”。1901年1月23日，议和大臣奕劻给军机大臣荣禄的信函中明确说：“译署（即总理衙门）鼎新，彼（即外国方面）如不言，中国亦宜自加整顿”。这说明，中国自身的改革要求，是清廷改总理衙门为外务部的动力之一。

  其三，至于外务部需以近支亲王任管部大臣的规定，亦并非什么新的内容。设立总理衙门时，虽未明确规定以近支亲王充任首席总理大臣，但实际上其首席总理大臣例由首席军机大臣兼领，而首席军机大臣几皆为近支亲王。事实正如奕劻、李鸿章所说：在《辛丑条约》中，外国方面“请用王公管部者”，其意在于“欲借以自重”；而清廷同意以王公管部，则意在慎重外交。对外交涉，事关重大，“以亲信大臣当之，与国家休戚相关，自不至轻心误事”，况且，“总理衙门本有亲王兼管，系属旧例，似可照行”。以王公充任外务部管部大臣的规定，实际上不过是清政府与外国侵略者对此问题的再次加以重申和确认（当然，二者对这一问题的理解、命意是有很大差异的）。

  其四，外务部冠于各部之首，为当时西方各国政府的组织成例。当时世界各国，多有专主外交的外交部，有的国家甚至以内阁总理兼任外长。曾颁谕表示“取外国之长，乃可补中国之短”，“参酌中西政要，举凡朝章国故，吏治民生，学校科举，军政、财政”等，皆须“改弦更张”的清政府，改总理衙门为外务部，班列六部之首，以期与列强在行政机构名称及其职能上统一不悖，似无足为怪。正如奕劻、李鸿章所说：“外务部冠六部之首，系仿西洋各国成式”。所谓外务部班列六部之首，仅是就其职能的重要性而言的，并非其在职权、规制等方面凌于其他六部之上。1901年1月13日，清政府会办商务大臣盛宣怀致西安行在军机荣禄、王文韶、鹿传霖的电报称：“变通总署交涉之地，多参（万国）公法，若主持得人，有益无损”。由此可见，此时清廷官员不但认为改总理衙门为外务部，不但是参酌万国公法的进步之举，且只要清政府主持得人，于中国只有益而无损。９月９日，礼部尚书世续等人上奏称：“总理各国事务衙门既经改为外务部，自应照六部之例，换铸银质外务部印，以昭信守。……今添铸外务部印一颗，所有式样、大小、厚薄，悉照六部印定例办理。”旋奉旨“依议”。

  既然当时的清政府已被卷入资本主义世界体系，必须与西方列强交往，那么，清政府就不能不适当变改自己的政治、经济、外交、法律等制度。对此，清政府在1903年4月6日的修订新律诏书中也有明确的表述：“现在通商交涉，事益繁多，著派沈家本、伍廷芳将一切现行律例，按照交涉情形，参酌各国法律，悉心考订，妥为拟议，务期中外通行，有裨治理”。 由此看来，清廷改衙为部，在相当大的程度上是力图使自己的统治模式与西方列强趋同接轨的一项重要举措。返回搜狐，查看更加多